Las ayudas para compensar la reducción de ingresos en transporte público no están sujetas al IVA

SECRETARÍA DE ESTADO DE HACIENDA DIRECCIÓN GENERAL DE TRIBUTOS Consultas Vinculantes Documento 1 de 1 Documento seleccionado Nº de consulta V5163-26 Órgano SG de Impuestos sobre el Consumo Fecha salida 14/07/2026 Normativa Ley 37/1992 Impuesto sobre el Valor Añadido IVA - 78.2.3 Descripción de hechos El consultante es un Consorcio interadministrativo sin ánimo de lucro que presta el servicio de transporte de viajeros y comercializa títulos integrados de transporte que permiten a sus usuarios la utilización de diversos medios de transporte que son contratados por el consultante para la prestación material del servicio por operadores de servicios de transportes de viajeros. El consorcio obtiene sus ingresos de los importes percibidos por la venta de los títulos de transporte, por los que facturan a los usuarios con la correspondiente cuota del Impuesto sobre el Valor Añadido, y por las aportaciones que percibe de las Administraciones Públicas que lo integran. Los importes percibidos por la venta de títulos se reparten entre los distintos operadores que prestan materialmente el servicio en función de la utilización que se hace de los mismos con cada título. Estas entidades facturan al consultante por estos importes, que constituyen la contraprestación de los servicios de transporte que le prestan al mismo, con su correspondiente cuota del Impuesto sobre el Valor Añadido. Dando continuidad a las medidas de apoyo vigentes en ejercicios anteriores, aprobadas por el Real Decreto-ley 11/2022, de 25 de junio (BOE 26 de junio), se han aprobado una serie de ayudas directas para estos operadores de transporte reguladas, fundamentalmente, en el Real Decreto-ley 1/2025, de 28 de enero (BOE 29 de enero), que consistirán en una reducción del precio de los abonos de transporte y títulos multiviaje de los servicios de transporte público terrestre mediante la concesión de ayudas financieras a las comunidades autónomas y entidades locales que implanten estas reducciones. Con carácter general, se prevén descuentos de un porcentaje (en general, el 20%) sobre el precio habitual de los abonos y títulos multiviaje, así como medidas específicas adicionales, como la gratuidad para determinados colectivos. Los beneficiarios de este sistema de ayudas son las comunidades autónomas y entidades locales que presten servicio de transporte colectivo urbano o interurbano, así como entes locales supramunicipales que agrupen varios municipios que, a su vez, se comprometen, desde la recepción de la cuantía total de la subvención o del anticipo, a compensar en un plazo máximo de dos meses a las entidades u operadores de transporte que realicen los descuentos efectivos por la merma de ingresos que ha supuesto la implantación de la medida. Cuestión planteada Si el pago que va a realizar el consultante a los operadores de transporte de las ayudas señaladas para compensar la disminución de sus ingresos se encontraría sujeto al Impuesto sobre el Valor Añadido. Contestación completa 1.- El artículo 4, apartado uno de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido (BOE de 29 de diciembre), establece que "estarán sujetas al Impuesto las entregas de bienes y prestaciones de servicios realizadas en el ámbito espacial del Impuesto por empresarios o profesionales a título oneroso, con carácter habitual u ocasional, en el desarrollo de su actividad empresarial o profesional, incluso si se efectúan a favor de los propios socios, asociados, miembros o partícipes de las entidades que las realicen.”. El apartado dos, letras a) y b), del mismo precepto señala que “se entenderán realizadas en el desarrollo de una actividad empresarial o profesional: a) Las entregas de bienes y prestaciones de servicios efectuadas por las sociedades mercantiles, cuando tengan la condición de empresario o profesional. b) Las transmisiones o cesiones de uso a terceros de la totalidad o parte de cualesquiera de los bienes o derechos que integren el patrimonio empresarial o profesional de los sujetos pasivos, incluso las efectuadas con ocasión del cese en el ejercicio de las actividades económicas que determinan la sujeción al Impuesto.”. Por otra parte, de acuerdo con lo establecido en el artículo 5.uno de la citada Ley 37/1992, se reputarán empresarios o profesionales, a efectos del Impuesto sobre el Valor Añadido: “a) Las personas o entidades que realicen las actividades empresariales o profesionales definidas en el apartado siguiente de este artículo”. No obstante, no tendrán la consideración de empresarios o profesionales quienes realicen exclusivamente entregas de bienes o prestaciones de servicios a título gratuito, sin perjuicio de lo establecido en la letra siguiente. b) Las sociedades mercantiles, salvo prueba en contrario. (…).”. En este sentido, el apartado dos, de este artículo 5, establece que “son actividades empresariales o profesionales las que impliquen la ordenación por cuenta propia de factores de producción materiales y humanos o de uno de ellos, con la finalidad de intervenir en la producción o distribución de bienes o servicios. En particular, tienen esta consideración las actividades extractivas, de fabricación, comercio y prestación de servicios, incluidas las de artesanía, agrícolas, forestales, ganaderas, pesqueras, de construcción, mineras y el ejercicio de profesiones liberales y artísticas.”. Estos preceptos son de aplicación general y, por tanto, también a la entidad consultante y a los operadores de transporte que, consecuentemente, tendrán la condición de empresario o profesional a efectos del Impuesto sobre el Valor Añadido cuando ordenen un conjunto de medios personales y materiales, con independencia y bajo su responsabilidad, para desarrollar una actividad empresarial o profesional, sea de fabricación, comercio, de prestación de servicios, etc., mediante la realización continuada de entregas de bienes o prestaciones de servicios, asumiendo el riesgo y ventura que pueda producirse en el desarrollo de la actividad, siempre que las mismas se realizasen a título oneroso. En ese caso, estarán sujetas al Impuesto sobre el Valor Añadido las entregas de bienes y prestaciones de servicios que en el ejercicio de su actividad empresarial o profesional realicen en el territorio de aplicación del Impuesto. 2.- Por otra parte, en relación con las ayudas que van a percibir los operadores de transporte público terrestre urbano e interurbano, introducidas por el Real Decreto-ley 1/2025, de 28 de enero (BOE de 29 de enero), por el que se aprueban medidas urgentes en materia económica, de transporte, de Seguridad Social, y para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad, debe señalarse que las mismas se encuentran reguladas en el capítulo I del título II de dicho texto legal. En particular, el artículo 5 regula los beneficiarios de dichas ayudas y establece lo siguiente: “1. Los beneficiarios del sistema de ayudas serán las comunidades autónomas y entidades locales, que presten servicios de transporte público colectivo urbano o interurbano, así como los entes locales supramunicipales que agrupen varios municipios, creados por normas de rango legal y que presten servicio de transporte público colectivo, con independencia de la modalidad de gestión del mismo, incluyendo ayuntamientos, diputaciones provinciales, diputaciones forales, consejos y cabildos insulares, así como mancomunidades, y comarcas. 2. Para poder ser beneficiario de las ayudas será condición necesaria que las comunidades autónomas o entidades locales tengan implantado un sistema de tarifas para títulos multiviaje y abonos, excluido el billete de ida y vuelta y los títulos turísticos o de cualquier naturaleza similar, de los servicios de transporte terrestre de su competencia. (…).”. Por su parte, el artículo 8 del mismo texto legal establece lo siguiente: “(…) 3. La solicitud irá acompañada de una declaración responsable de que el solicitante presta servicios de transporte público colectivo urbano o interurbano y del compromiso de la comunidad autónoma o entidad local solicitante, o de la entidad que tenga la competencia para ello, de implantación de una reducción del precio de los abonos y títulos multiviaje en los términos establecidos en el artículo 7 de este real decreto-ley y de financiar con cargo a sus propios presupuestos la cuantía que resulte necesaria para compensar a las entidades y operadores de transporte por la aplicación del descuento y los costes a que se refiere el artículo 12, salvo los derivados de incumplimientos del plazo de ingreso a las entidades y operadores de transporte, todo ello según el modelo que se pondrá a disposición a tal efecto en la Sede Electrónica. En dicha declaración responsable también se hará constar que el beneficiario se compromete, desde la recepción de la cuantía total de la subvención o del anticipo, a compensar en un plazo máximo de dos meses a las entidades u operadores de transporte que realicen los descuentos efectivos por la merma de ingresos que ha supuesto la implantación de la medida. En caso de no proceder a dicho abono, se meritarán intereses de demora a favor de los operadores de transporte. (…)”. A estos efectos, respecto de las ayudas que van a satisfacer el consultante a los operadores de transporte urbano e interurbano objeto de consulta, debe señalarse que el número 3º del apartado Uno del artículo 78 de la Ley 37/1992, con la nueva redacción dada por la disposición final décima de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (BOE de 9 de noviembre), dispone que forman parte de la base imponible: “Las subvenciones vinculadas directamente al precio de las operaciones sujetas al Impuesto. Se considerarán vinculadas directamente al precio de las operaciones sujetas al Impuesto las subvenciones establecidas en función del número de unidades entregadas o del volumen de los servicios prestados cuando se determinen con anterioridad a la realización de la operación. No obstante, no se considerarán subvenciones vinculadas al precio ni integran en ningún caso el importe de la contraprestación a que se refiere el apartado Uno del presente artículo, las aportaciones dinerarias, sea cual sea su denominación, que las Administraciones Públicas realicen para financiar: a) La gestión de servicios públicos o de fomento de la cultura en los que no exista una distorsión significativa de la competencia, sea cual sea su forma de gestión. (…).”. Tal y como se señala en la propia exposición de motivos de la Ley 9/2017, el legislador ha considerado necesario excluir, desde su entrada en vigor, de la consideración de subvenciones vinculadas al precio que forman parte de la base imponible de las operaciones sujetas al Impuesto las aportaciones financieras que las Administraciones Públicas realizan al operador de determinados servicios de titularidad pública cuando no existe distorsión de la competencia, generalmente porque al tratarse de actividades financiadas total o parcialmente por la Administración no se prestan en régimen de libre concurrencia, como por ejemplo, los servicios de transporte municipal. 4.- En efecto, el artículo 86.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (BOE de 23 de abril), declara la reserva en favor de las Entidades Locales del transporte público de viajeros dentro de las actividades o servicios esenciales de estas Entidades. Por otra parte, el servicio de transporte objeto de consulta se presta por operadores privados en virtud de un contrato de concesión, que ha previsto que el concesionario perciba necesariamente una subvención para billetes de precio reducido del servicio cuando se presta a determinados colectivos cuando los ingresos del servicio no cubran los costes de su prestación, puesto que las tarifas acordadas por el propio Ayuntamiento o Comunidad Autónoma son insuficientes para que un operador privado pudiera garantizar la continuidad del servicio. De esta forma, el ente público correspondiente asume parte del coste del servicio de forma directa al tratarse de un servicio esencial que va a ofrecer al destinatario a un precio tasado que va a resultar notablemente inferior al que hubiera fijado un operador independiente. En estas circunstancias, es evidente que únicamente el propio Ayuntamiento o Comunidad Autónoma podría asumir de forma directa la prestación del servicio objeto de consulta o, en su caso, un único operador público o privado distinto del propio Ayuntamiento o Comunidad Autónoma siempre que este último asuma parte de la financiación del servicio, por lo que puede señalarse que su prestación, en los términos establecidos en la consulta, tiene por objeto un servicio municipal en el que no existe distorsión de la competencia puesto que ningún operador público o privado podría prestarlo si el servicio no está subvencionado por el propio ente público correspondiente. También es importante señalar que una vez establecido el régimen de la prestación del servicio de transporte por un concesionario privado subvencionado por un ente público, es evidente que ningún otro operador público o privado va a estar dispuesto a prestar dicho servicio de transporte u otro equivalente en las condiciones de la concesión sin percibir dicha subvención. 5.- Por otra parte, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su sentencia de 19 de enero de 2017, National Roads Authority (NRA, en adelante), Asunto C-344/15, referente a si el hecho de no sujetar al Impuesto sobre el Valor Añadido el cobro de un peaje satisfecho a una autoridad pública que asume directamente la explotación de una autopista de peaje afecta a la competencia con otros operadores privados, analiza los elementos y la circunstancias que deben tenerse en cuenta para determinar que la no sujeción de la actividad de la Administración Pública puede llevar a distorsiones significativas de la competencia. De esta forma, en los apartados 39 a 44 de la misma, el Tribunal señala lo siguiente: “39 De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a esta última disposición se desprende, en primer lugar, que con ella se prevé el supuesto de que dichos organismos realicen actividades que también pueden ser efectuadas, en situación de competencia, por operadores económicos privados. El objetivo consiste en garantizar que estos últimos no queden desaventajados por el hecho de ser gravados mientras que esos organismos no son sometidos a imposición (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de marzo de 2010, Comisión/Países Bajos, C-79/09, no publicada, EU:C:2010:171, apartado 90 y jurisprudencia citada). 40 En segundo lugar, la limitación a la norma de no sujeción al IVA de los organismos de Derecho público que actúen como autoridades públicas sólo tiene carácter eventual. Su aplicación supone una valoración de circunstancias económicas (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de octubre de 1989, Comune di Carpaneto Piacentino y otros, 231/87 y 129/88, EU:C:1989:381, apartado 32). 41 En tercer lugar, las distorsiones significativas de la competencia a las que podría llevar el hecho de no considerar sujetos pasivos a los organismos de Derecho público que actúen como autoridades públicas deben evaluarse con respecto a la actividad de que se trate, en sí misma considerada, sin que dicha evaluación recaiga sobre un mercado específico, y con respecto, no sólo a la competencia actual, sino también a la competencia potencial, siempre y cuando la posibilidad de que un operador privado entre en el mercado de referencia sea real y no meramente hipotética (sentencias de 25 de marzo de 2010, Comisión/Países Bajos, C-79/09, no publicada, EU:C:2010:171, apartado 91 y jurisprudencia citada, y de 29 de octubre de 2015, Saudaçor, C-174/14, EU:C:2015:733, apartado 74). 42 La posibilidad meramente teórica de que un operador privado entre en el mercado de referencia, que no venga apoyada por ningún elemento de hecho, ningún indicio objetivo ni ningún análisis del mercado, no puede asimilarse a la existencia de una competencia potencial (sentencia de 16 de septiembre de 2008, Isle of Wight Council y otros, C-288/07, EU:C:2008:505, apartado 64). 43 Tal como se desprende del enunciado del artículo 13, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva sobre el IVA y de la jurisprudencia relativa a esta disposición, la aplicación de ésta supone, por un lado, que la actividad de que se trate se realice en situación de competencia, actual o potencial, con la llevada a cabo por los operadores privados y, por otro lado, que la diferencia de trato entre esas dos actividades en materia de IVA lleve a distorsiones significativas de la competencia, lo que deberá evaluarse teniendo en cuenta circunstancias económicas. 44 De ello resulta que la mera presencia de operadores privados en un mercado, sin tener en cuenta los elementos de hecho, los indicios objetivos y el análisis de ese mercado, no prueba la existencia de una competencia actual o potencial ni de una distorsión significativa de la competencia.”. Una vez analizados por el Tribunal los elementos que deben valorarse para apreciar la distorsión de la competencia, concluye que en el supuesto analizado en la sentencia NRA no se aprecia dicha distorsión y establece las siguientes conclusiones: “48 Es preciso indicar que, en tales circunstancias, la actividad de puesta a disposición de infraestructuras viarias a cambio del pago de un peaje, que no se limita por lo tanto a la percepción de los peajes, es llevada a cabo exclusivamente por la NRA en condiciones aptas para garantizar la disponibilidad de una red viaria nacional segura y eficaz en toda circunstancia. Con ello, este organismo asume, por iniciativa propia o por retirada del operador privado, las funciones de explotación y mantenimiento de esa red con arreglo a obligaciones legales particulares que le competen exclusivamente. 49 Por otra parte, es manifiesto que no hay posibilidad real alguna de que un operador privado entre en el mercado de que se trata mediante la construcción una carretera que pueda competir con las carreteras nacionales ya existentes. 50 En estas circunstancias, la NRA realiza su actividad de puesta a disposición de infraestructuras viarias a cambio del pago de un peaje en el marco de un régimen jurídico que le es propio. Por consiguiente, tal como señaló el propio órgano jurisdiccional remitente, no puede considerarse que esa actividad se efectúe en competencia con la llevada a cabo por los operadores privados consistente en percibir peajes en otras vías de peaje con arreglo a un acuerdo con la NRA en virtud de disposiciones legislativas nacionales. Además, según la jurisprudencia mencionada en el apartado 42 de la presente sentencia, tampoco existe una competencia potencial, ya que la posibilidad de que los operadores privados realicen la actividad de que se trata en las mismas condiciones que la NRA es puramente teórica. Por lo tanto, el artículo 13, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva sobre el IVA no es aplicable a una situación en la que, como sucede en el litigio principal, no existe competencia real, actual o potencial, entre el organismo de Derecho público de que se trate y los operadores privados.”. Por tanto, la prestación del servicio público de transporte de viajeros objeto de consulta no determina una distorsión significativa de la competencia, en las condiciones señaladas. En consecuencia, las subvenciones objeto de consulta procedentes de las entidades locales y autonómicas titulares del servicio de transporte, previstas en el referido Real Decreto-ley 1/2025, de 18 de enero, que, en su caso, perciban los operadores de transporte urbano e interurbano para compensar la reducción de los ingresos y el aumento de gastos derivados de la reducción de los precios señalados no tendrán la consideración de subvención directamente vinculada al precio, ni tendrán la consideración de contraprestación de operación alguna sujeta al Impuesto sobre el Valor Añadido. 6.- Por último, en relación con la deducción del Impuesto soportado por los operadores del servicio de transporte objeto de consulta, derivado de la adquisición de bienes y servicios que se destinen a dicha actividad, hay que señalar que, dado que la percepción de subvenciones no sujetas de la Administración Pública no determina la realización de operaciones que queden al margen del ámbito de aplicación del Impuesto sobre el Valor Añadido, en la medida en que dichos operadores realicen exclusivamente operaciones sujetas y no exentas del citado Impuesto, será deducible por los mismos la totalidad del Impuesto soportado en la adquisición de bienes y servicios que afecten a la prestación del servicio público de transporte municipal, con sujeción a los criterios y requisitos de deducción establecidos en el Título VIII de la Ley 37/1992. 7.- Lo que comunico a Vd. con efectos vinculantes, conforme a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 89 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.